Anything Fed: Taipei 聯準會台北敘事

廖汶釗 wen FB: Finami

 

Fed幕僚: 經濟學家與律師

Fed Staff: Economists and Lawyers

 

 

聯準會的經濟學家與律師(幕僚群)應是技術官僚(technocrats)、技術人員(technical experts)，而也一如常識(公共政策與治理)，幕僚扮演的角色往往大於外界所看到的。在本文將簡要描述『金融穩定處 Division of Financial Stability』(2008金融危機後聯準會才設立)、『金融監理處 Division of Supervision and Regulation』( 2008金融危機後大幅擴增)，並將傳統重要的三個單位(稱為three barons公爵) 貨幣政策處Division of Monetary Affairs、國際金融處

Division of International Finance、統計研究處Division of Research and Statistics，以Cont-Brown一書所述，來說明幕僚的影響；而首席律師Alvarez (綽號為『第8位聯準會理事』) 所代表的律師群，也在描述的範圍。(Cont-Brown反對的是，金融危機時幕僚所扮演的不只是技術官僚，而有重要的價值判斷在內，也因此提議最好首席律師能經過總統任命、國會通過；經濟學家則因理事們通常有經濟背景，總統可以委任理事來達到『政治當責accountability』的目的。)

 

金融穩定處於2016年正式設立(前身為2010年成立的 Office of Financial Stability Policy)，由這位Nellie Liang負責，她也曾到北京的清华大学五道口金融学院(中國央行的學院)演講。金融穩定(或稱macroprudential)是2008金融危機後興起的顯學，將金融規範與治理朝向以降低”系統風險systemic risk”來看、而非以往只注重單一金融機構的管理。耶魯大學的管理學院去年(2016)設立一年的碩士學位課程，由2008金融危機時的要角美國財長蓋特納主持(搭配另2位教授)，值得推薦給台灣的央行、金管會(或相關單位)，派員去拿學位(要補助、需機構贊助且承諾拿完學位後可回來工作!)，此研究項目則先在2014年成立；亞馬遜的貝佐司、財經的彭博市長、微軟比爾蓋茲、黑石私募的創始人Peterson本月(2017/5)剛捐錢來進行(全世界)金融危機案例與資料即時整合的平台(Crisis-Response Project)，可提供危機『時』的決策參考(目前已有多個案例可從網頁下載)，並新加入前財長鮑森、前聯準會主席柏南克、前日本央行總裁白川方明、前IMF首席經濟學家Rogoff、現任墨西哥央行總裁等為顧問。

 

現在金融穩定(或系統風險)已成為顯學、也在聯準會獨立成處，而Nellie Liang功成身退，正好在新政府上台時退休(首席律師Alvarez也要退休)；從這例子可以看到經濟學家在聯準會的骨幹地位。金融監理處則是因應壓力測試(2008金融危機後實行)而成立的諮詢部門，用了20多位量化模型的經濟學家，並輔導聯準會分行管轄銀行的壓力測試。而傳統的三巨頭(貨幣政策處、國際金融處、統計研究處)自然更有其地位，扮演主導聯準會貨幣政策走向與國際金融外交的重任，法務部門(以首席律師Alvarez為代表)則在雷曼倒閉與Bear Sterns & AIG援助扮演關鍵的決策輔助(Conti-Brown因而認為其價值判斷須受總統任命、國會監督)；本文沿用Conti-Brown書中討論技術官僚的影響。

 

1970年代以前，聯準會多為銀行家主導，前主席Martin(銀行家)曾說他不太看經濟學家的預測，但之後聯準會的經濟學家已越來越多(反而銀行家只在分行層級略見)，甚至薪水比理事與主席還高，而漸漸地聯準會主席非經濟學家不可(不然大概無法帶領聯準會、也非絕對!)。在葛林斯潘時代，最具代表性的經濟學家是國際金融處長Truman，他在1995墨西哥披索危機與1997亞洲金融危機時，代表葛林斯潘、配合財政部部長Rubin(與其成員含後來2008危機的財長蓋特納)協調各國央行與財長解決國際金融危機(美國本土還好)；他(脾氣差..)的成名作是(1995年)建立聯準會與墨西哥央行的換匯交易、來提供資金並避免國會監督阻撓，而這個制度在2008金融危機時擴大使用，各主要國家央行間建立換匯制度(central bank liquidity swap lines)，成功滅火、但也引來美國國會大為撻伐。

 

有一逸事是，當柯林頓想提名一位知名國際經濟學家Kenen當理事時，Kenen跑去問葛林斯潘、國際事務是否他能處理? 葛林斯潘回應，只有他(主席)、副主席與Truman能在國際事務代表聯準會，而Kenen也因而放棄提名。(其實聯準會的外交事務算是主席的職權、主席仍受總統派任，我倒覺得這樣並不為過、即使理事是由總統任命；不過若理事會轉型成為『金融大法官會議』(如Conti-Brown構思)，就會有不同做法。)

 

對於聯準會經濟學家常見的批判是，他們的運作並不透明(如任用、發表論文、決定研討會題目與走向)、不如學界似乎較透明，而他們會寫出來支持聯準會既有決策(justifying policy actions)的文章。我覺得他們的任用等等其實和學校的學者差不多、而且常是兩邊跑，他們自己一定是覺得夠透明。倒是自我論證支持現有聯準會決策這點，他們比較難去辯護，畢竟是在聯準會體系中，要能當異類(指立場非常不同)、也要有相當功力；但他們會認為在學術一定的範圍內，他們能很自由地辯論提異議。Conti-Brown提出，葛林斯潘的年度Jackson Hole會議、曾排除Krugman(後得諾貝爾獎)參加，甚至有次就是以Krugman的知名學說為主題，因他批評葛林斯潘與聯準會。

 

 

[律師們]

聯準會的律師群應當是技術官僚、提供行政法律解釋，而聯準會主席(與多數理事們)通常不具深厚的法律背景，需十分仰賴律師們。Conti-Brown因自己有不錯的法律訓練與一些經驗，因而對聯準會的律師提出不少批評，其中最主要的例子是首席律師(Legal Counsel) Alvarez在2008年雷曼倒閉與Bear Sterns & AIG援助扮演的關鍵決策輔助角色；Conti-Brown因而建議首席律師應由總統提名、國會通過任命，這樣公眾才能檢視首席律師的理念、達到民主當責(accountability)。

 

Alvarez與其律師群以Federal Reserve Act的Section 13 (3) (“13之3”)解釋，來輔助柏南克與理事們決定是否援助Bear Sterns(Yes!)、雷曼(No!)、AIG(Yes!)；柏南克和財長蓋特納都提及不援助雷曼(因而倒閉)、是因Section 13 (3)律師們的解釋(實質是因來不及找到買家接手..)，因而律師群(與其價值判斷)影響公眾利益甚大。在之後(2010年)的Financial Crisis Inquiry Commission (歐巴馬立法同意、國會議員進行)，Alvarez為自己與律師群的角色提出辯護，說明聯準會並沒有因1999年的金融現代化法案(Gramm-Lrach-Bliley)、使得金融監督的標準降低，而且法庭也都不反對聯準會的行為(“these activities were found by the courts to be permissible”)。Conti-Brown以doctrine of agency deference來反駁，指出通常法庭尊重行政機關、不會同意或反對其解釋、而是使之成立(“let it stand”)；因此Alvarez若以法庭來當擋箭牌、十分不負責。Conti-Brown另提及律師群編輯的“Doomsday Book”(對付金融危機的各項判例、法律解釋編輯成冊；有2008, 2012, 2014年3個版本)，不公開而且未經國會認可，而這是時任財長蓋特納所言、聯準會擁有的『真正救火工具actual fire fighting equipment』來對付金融危機；Conti-Brown認為律師群擁有過大的權力、問題很大。

 

 

[結語]

聯準會的經濟學家與律師群是決策幕僚，影響聯準會走向；這如同政府常任文官常主導政府(一般性)的決策，但在看不見之處、可能影響更大，因而有”Double Government”一說(Conti-Brown引用1860年代經濟學人雜誌名總編Bagehot所言)。以前聽到有趣的說法是，聯準會因為自己印錢(由公開市場操作收入來當機關預算)，因而在裡面餐廳用餐時、吃得很好，也由此可知聯準會幕僚(與職員)的較佳待遇；接下來一年(2017-8)對聯準會(與其幕僚)的檢視只會更嚴，而是否將首席律師改由總統提名、國會通過任命(如Conti-Brown建言)，也可是觀察點之一(Alvarez退休後..)。

 

 

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參考新聞:

 

Major Gift Funds Expansion of Yale Program on Financial Stability

May 9, 2017, Yale School of Management announcement

http://som.yale.edu/news/2017/05/major-gift-funds-expansion-of-yale-program-on-financial-stability

 

Federal Reserve Board announces retirement of Nellie Liang, director of the Division of Financial Stability, September 09, 2016

https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/other20160909a.htm

 

Federal Reserve Board announces retirement of Scott G. Alvarez, general counsel, February 08, 2017

https://www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/other20170208a.htm

 

 

 

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