Anything Fed: Taipei 聯準會台北敘事

廖汶釗 wen FB: Finami

 

Fed分行: 任命總裁與改革

Fed Regional Banks: Appointments and Reform

 

Atlanta Fed 在3月中(2017年)宣布新任總裁為非裔的 Bostic，這是首度由非裔出任分行總裁、第4位非裔參與FOMC會議(前3位為非裔理事)；非白人的分行總裁去年(2016年1月) 已有，是Minneapolis Fed總裁 Kashkari，他是印度移民第二代，之前在2008金融危機時負責財政部TARP(用來紓困金融機構)的年輕人。Richmond Fed 總裁Lacker 則在上個月初(2017年4月)突然宣布請辭，起因為2012/10/2電話中將9月的FOMC會議內容洩露給某位分析師，說FOMC將在12月會議持續LSAP (large-scale asset purchases、即所稱QE) 大規模購債計畫；而這位分析師再寫memo給她的客戶(基金經理人)。引發爭議後，Lacker沒有照實回應聯準會理事會(Board) 法務長Alvarez (同時也是FOMC法務長)的查核。(這位法務長Alvarez在處理2008金融危機時引發諸多擴權爭議，其將於今年2017下半年退休；我們在聯準會幕僚的文章中會談到。)

 

有些聲浪指出，聯準會分行總裁多元性不足，希望Richmon Fed也能向Atlanta Fed學習、任命非白人、且可以跨區域找所需人才，例如Bostic是在南加大(不是Atlanta Fed轄區)教書、之前曾任歐巴馬政府都市計畫與住宅政策官員、再之前是聯準會理事會的經濟學家 (註: 經濟學家的角色也會在聯準會幕僚的文章中會談到)。聯準會分行總裁5位輪流參加FOMC貨幣政策投票，而所有12位總裁都出席會議並可以發言、聲音可以很大(即使不投票)。FOMC會議中，7位理事與5位總裁具有投票權，理事應為相對多數(多於總裁)，這也是民主政體總統任命的理事相對有權力的設計；但(自柯林頓)近25年來(理事vs總裁)同樣多投票席位的情況不少、甚至有3次總裁多於理事(歐巴馬總統任內、因理事缺額3位、只剩4位；相對於5位總裁)。總裁為地區的銀行、工會、大學、企業等代表(分行董事)選任，其不透明選任與地方政治色彩濃厚，為人詬病；而總裁不是美國總統任命，卻能決定聯邦層級(FOMC貨幣政策)的事務，在憲政體制上產生混淆(違憲之議)；本文將用Power一書(Conti-Brown, 2016, ch.5)的分析來進行討論。

 

[選任分行總裁]

在1935年以前，分行負責人稱為『理事(governor)』，而在1913年聯準會成立時，分行的重要性凌駕於名義上為監督的Federal Reserve Board (現今Board of Governors理事會的前身)，各分行執行自己區域的貨幣政策、公開市場操作，且分行負責人由區域的銀行選出；分行甚至早於Board、在Federal Reserce Act of 1913立法中出現，而曾有聯準會理事轉任分行理事情形出現 (以下所提的Eccles即是承接一位轉任Atlanta分行理事Black所留空位)。1935年時任聯準會理事 (仍非『主席』、當時當然的主席仍是財政部長、直到1935年財政部長不再成為理事會成員) 的Eccles得到羅斯福總統的支持，一番周折後將權力集中在華盛頓的理事會(與FOMC)、並將分行負責人降級為『總裁(president; 地方小銀行的負責人也都叫總裁)』。雖然當時紐約聯準會分行的勢力仍大、在公開市場操作的(理事會委任)執行上自有做法，其他分行的權力都已被削減、不再進行公開市場操作。

 

分行本身是公司組織 (private corporation charted under federal law)，其董事會由A(會員銀行代表)、B(會員銀行選任的非金融人士)、C(聯準會理事會選任的非金融人士)三類董事各3位、總共9位組成；自從2010陶德法案改革後，A類董事才不可參與分行總裁的選任 (但仍可參與開除firing總裁)。分行在地方上很有政治勢力，董事由地方上有頭臉人士擔任，不管是當地參議員或眾議員，寧可高聲喊改革華盛頓的聯準會理事會、也不敢得罪分行；例如2010年陶德法案曾提議將各分行監管區域銀行的權力移除、而理事會也不反對，但各分行透過該區域的參、眾議員施壓，提案修正維持分行監管權力，參議院以91-8通過修正，而提案參議員為德州共和黨與明尼蘇達州民主黨(跨黨派!)、而德州與明尼蘇達州各有聯準會分行! (陶德參議員是康乃狄克州、沒有聯準會分行!)

 

分行的地方政治勢力，甚至形成對整體聯準會(Fed system)的保護；有一軼事是2012年5月、當批評聯準會聲浪高漲時，Southwest Airline(德州)的傳奇性創辦人Kelleher在自家飛機上介紹'當時Dallas Fed總裁Fisher給乘客，稱Fisher為世界金融體系最重要的人物之一 (Kelleher自己則是當時Dallas Fed的董事會主席!)，Fisher後來轉述、後座的一位先生轉頭過去跟太太說: ”如果Kelleher都支持聯準會了，那我們為何還投票給Ron Paul (批評聯準會最力、提出”Audit the Fed”法案)?” (Conti-Brown, p.124)

 

[違憲之議]

因此，分行權力在美國地方(區域)政治下、確定會維持一段長時間。聯準會Martin在1952年剛上任時，回覆(找麻煩)的眾議員Patman、何為聯準會分行的法律地位，Martin提出”corporate instrumentalities of the Federal Government”一說，並由12位分行總裁聯合聲明支持；因而分行既非政府機構(也非政府的獨立機關、因而不受總統干預人事任命)，也非營利公司(因而所為是出於公共利益)。實質上，沒有人知道該如何定位聯準會分行。

 

聯準會分行違憲的爭議 (因而衍生FOMC也違憲的爭議、因分行總裁參與FOMC會議)，主要可由分行總裁任命appointment (與解任firing)一事來看 (Conti-Brown, pp.112-115)。在美國民主政體中，聯邦決策官員(如貨幣政策FOMC成員)應由總統直接任命、但分行總裁不是(而理事則是總統任命)；而解任則應是總統的職權、但分行總裁是由分行的董事會解任(而理事則是總統解任)。聯準會分行也因此為人詬病是金融與地方政治的黑暗角落、見不得光。再加上FOMC成員中，理事少於總裁的機會都出現了(如上所述，因理事仍有缺額)，貨幣政策合理性因而引來質疑。

 

另有一說是，聯準會分行能保護聯準會的獨立性、避免受政治人物(如總統與國會)干擾貨幣決策(造成過高通膨)，也就是分行總裁通常較為鷹派(hawkish)、常在FOMC中提出不同意見(dissent)。Conti-Brown (pp.120-122) 則提出反證，說明在以共識決(consensus)文化為主的聯準會 (相對於最高法院常是相近的票數來允否重大議題)，FOMC成員(如分行總裁)的不同意見(dissent)通常只是聊備一格，如同前理事Meyer說(2004年)，不同意見(dissent)最多一次只能有2位、坐滿了就不能再做第3個，如同『大風吹』遊戲 (英文做musical chairs)，因此無效。

 

Conti-Brown (pp.258-259) 提議由聯準會理事會(理事由總統直接任命、參議院附議!) 來任命與解除分行總裁的職務，因此理事變成分行總裁的上司，理事們要向總統負政治責任，總統(人民選舉出來)也因而能影響貨幣政策，符合憲政(constitutional)與民主當責(democratic accountability)的原則。但聯準會理事會其實是以最高法院為模範，是有爭議性地投票表決貨幣政策，而理事們不會常常任滿(目前10年)之前就提出離職；也就是理事們扮演『金融大法官』的角色。(嚴格來說這是更擴大、提高聯準會的地位；關於理事會相關，會有另一專文說明。) 這樣一來，(非總統直接任命的)紐約分行總裁也不能再(傳統上、不是法定)擔任FOMC副主席，而應由(總統直接任命的)理事會副主席(目前是Fischer)來擔任FOMC副主席；

各分行總裁可以參與FOMC討論，但投票權只在7位(總統直接任命的) 理事手上。

 

 

[結論]

分行總裁任命(與解除)背後牽動的美國中央與地方政治勢力、與民主憲政原則，遠超過外界(尤其是外國人..) 的想像，而聯準會分行往往是聯準會最不透明的部分，引起外界最多質疑。而其實1913年美國政治現實所劃分的聯準會區域，早已不合現在(2017年)的政治現實，例如密蘇里州有St. Louis和Kansas兩家分行，而Dallas以西則只有San Francisco一家分行，這是因為1913年時，西部仍還在持續發展，而中部則是繁榮與政治實力(總統選舉、國會選舉)所在；目前光是加州本身就是世界第6大經濟體，西部是否應多設一、二間分行呢? (這些本文並無討論，只是以此點出聯準會分行的過時設計。)

 

 

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參考新聞:

 

Raphael Bostic to Be First Black President of a Fed Regional Bank

by Binyamin Appelbaum, March 13, 2017

https://www.nytimes.com/2017/03/13/business/federal-reserve-atlanta-raphael-bostic.html?_r=0

 

What Comes Next for the Richmond Fed?

by Michael Madowitz, April 27, 2017

https://www.americanprogress.org/issues/economy/news/2017/04/27/430966/comes-next-richmond-fed/

 

 

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