Anything Fed: Taipei 聯準會台北敘事

廖汶釗 wen FB: Finami

 

葉倫(聯準會)和國會: 民主監督 Yellen (The Fed) and Congress: Perennial Pressures

 

美國眾議院政府改革委員會(House Committee on oversight and government reform)在上個月(2017/3/28) 通過了『監督聯準會“Audit the Fed”』法案、或稱為『聯準會透明法案 (Federal Reserve Transparency Act of 2017)』；雖然仍須通過全院會議、參議院的法案也要同時通過，而川普總統未明確表示支持，此舉仍為『監督聯準會』行動加薪添火、也引發政治將會干預聯準會貨幣決策的疑慮。

 

聯準會主席和國會的關係密切且複雜(當然.. )，而柏南克在卸任主席前的最後一次記者會，應記者要求給繼任者葉倫的忠告是: “國會是我們(聯準會)的老闆，它有權且有能決定聯準會該怎麼運作” (“Congress is our boss”, with “every right to set up the terms on which the Fed operates”)。聯準會獨立性(Fed Independence、基本上是政治不干預貨幣決策) 也各有支持、反對的意見，互不相讓；Conti-Brown也因而說獨立性的定義都還須釐清(“Power” 2016, 我用來當『聯準會英文』教科書)，才來討論較為恰當。本文基本上是重複Conti-Brown關於聯準會、主席與國會的分析。

 

國會可以透過立法(legislation)來影響聯準會(與主席)；1935年金融法案 (Banking Act of 1935、Conti-Brown稱為聯準會第二次創建) 設立聯準會理事會 (Board of Governors)、並重新劃定FOMC(前2年才成立)的職權。此次立法將貨幣政策決策權從各分行手中取回、交給FOMC(可說是集權於理事會)，但並未將分行從管轄區收費、再提供理事會經費的機制(“assessment provision”)除去 (因而分行權力仍不小、而聯準會預算獨立budget automnomy的機制也繼續演進、本文後段會談)。這是國會影響聯準會最直接的手段。

 

國會也可以立法威脅(legal threat)來驅策聯準會，雖然多數時間只是side show(餘興節目)，但有時發揮關鍵作用，最主要例子是根基穩固的主席Martin竟被國會因此推入詹森總統的懷抱(1970年代)。國會聽證(Congress Hearing)是主要的手段，而政治風向則主導立法威脅的進展；Martin是在民主黨總統與國會多數時(再加上個人戀棧職務)、因而被收服，現任主席葉倫則處在共和黨總統與國會多數時，此時立法威脅的演進可能與川普總統聲望高低、與其黨內有效領導與否而定。(註: 我還是重複一句，如果川普能當總統到明年2018年2月，那它應該選擇能執行自己政策的人、大概不會是葉倫)。

 

目前眾議院政府改革委員會通過的聯準會透明法案2017，仍需送至全院來通過；參議院(Senate)的聯準會透明法案2017是由Rand Paul (前眾議員Ron Paul之子)提出。從2009年以來，Ron Paul提議監督聯準會最力，每會期(兩年一次, 2009、2012)都提聯準會透明法案，2014由另一位眾議員Broun提出；這3次眾議院全院都通過、但參議院不過。2015年再一位眾議員Massie提出，但委員會通過後、沒過全院。2017 Massie再提出，目前(2017/3/28)通過委員會、送交全院表決。柏南克在卸任主席後，曾為文反對透明法案2015，認為這法案極可能影響聯準會獨立性與貨幣決策過程 (“This approach raises serious concerns about Fed independence and the integrity of the process for making monetary policy.” )

https://www.brookings.edu/blog/ben-bernanke/2016/01/11/audit-the-fed-is-not-about-auditing-the-fed/

 

我們來看一下目前透明法案2017的內容:

(excerpt from Congress website: https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/24 )

Federal Reserve Transparency Act of 2017

This bill directs the Government Accountability Office (GAO) to complete, within 12 months, an audit of the Federal Reserve Board and Federal Reserve banks. In addition, the bill allows the GAO to audit the Federal Reserve Board and Federal Reserve banks with respect to: (1) international financial transactions; (2) deliberations, decisions, or actions on monetary policy matters; (3) transactions made under the direction of the Federal Open Market Committee; and (4) discussions or communications among Federal Reserve officers, board members, and employees regarding any of these matters.

 

我想以FOMC貨幣決策會議的文件公開，來看聯準會的透明度，這不但是最主要的議題(“The Fed's centerpiece of public engagement”, Power一書, p.205)、也是有趣的故事。FOMC會議文件泛指會議記錄(minutes、其實是簡要的2、3頁文件)、全文會議紀錄(full-text meeting transcripts)、會議錄音(tapes)、MOD (memoranda of discussion 詳細紀錄、但非逐字與全文)；因為國會要求知道貨幣決策形成過程，這些文件(要求)、對大眾公開，就成了國會施壓力、檢討聯準會的主軸。早在1960年代初期時，眾議員Patman即要求主席Martin釋出當時的全文會議紀錄，因當時名經濟學家傅利德曼與史瓦茲出版『美國的貨幣歷史 1867-1960 (A Monetary History of the United States, 1867–1960) 』(1963出版)，對於聯準會在1929年開始的經濟大蕭條期間、不僅無助於而更加深不景氣，提出論證與批評；因此當時政治風向提供國會施壓的機會。Martin開始給公眾5年前的會議內容(on a 5-year lag)，寫成MOD。反而在美國國會通過政府陽光法案時(1976)，聯準會反其道而行、以10比1做成停止公開MOD的決議；Martin主席為了紓解國會的怒氣，決定妥協提供了 minutes、且90天後才公布(on a 90-day lag)，而這做法一直沿用到今日(2017 and on)。

 

而全文會議紀錄(full-text meeting transcripts、5年前的會議內容on a 5-year lag) 還是在葛林斯潘時(1992年)回復實行，原因是在國會的Gonzalez Hearing (聽證會)時，洩漏了大秘密: 原來聯準會歷任主席都偷偷地錄音FOMC會議、甚至連理事們、分行主席們都不知，而之後逐字做成文稿，以供主席個人使用。這事爆發後，葛林斯潘為了平息眾怒，才決定回復實行(延遲五年的) 全文會議紀錄! 而因此Minutes (on a 60-day lag) 與全文會議紀錄(on a 5-year lag)成為目前做法，也是貨幣決策中、公眾所能知道的部分。下表整理文件的演進:

 

時間	文件	哪位主席決定?
1960s (Patman Hearing) – 1976 (陽光法案)	MOD, 5-year lag	Martin
1976(陽光法案) – 1992 (Gonzalez Hearing)	Minutes, 60-day lag	Burns
1992 (Gonzalez Hearing) – 現今2017與之後	full-text meeting transcripts, 5-year lag   [再加上原有的 Minutes, 60-day lag]	葛林斯潘

 

 

 

[聯準會預算獨立]

國會除了立法(legislation)與立法威脅(legal threat) 來試圖影響聯準會之外，其實理應可以透過預算控制來達成目的，但現在聯準會是以公開市場操作的收入來當機構經費、多餘的再交財政部(1947年聯準會宣布by public announcement、不是國會立法!)，實質上達到預算獨立(budgetory autonomy)；有趣的是，現行的聯準會預算獨立是在國會”縱容 ”、積習成是，加上貨幣經濟環境變遷(real bill doctrine、gold standard兩制度不再通行)，而形成的 (Conti-Brown, pp. 205-217)。

 

一般的政府機關都受到國會每年審預算(annual congressional appropriation process)的控制，而獨立機關如FDIC則由所監管的對象繳交年費來支持；聯準會最初設計(1913成立時)比較像FDIC，由各分行向所轄地區的分行收年費、再轉部分經費到理事會、為其所用(經費條例 assessment provision)。1935年的金融法案主要將貨幣決策權由分行轉移至理事會(FOMC)，但未取消這個經費條例；二戰後(1947年)，當聯準會開始賺錢(有盈餘)時 (是的，聯準會曾是虧錢單位! https://www.brookings.edu/opinions/would-congress-care-if-the-federal-reserve-lost-money-a-lesson-from-history/ )，聯準會宣布用FOMC公開市場操作盈餘來做經費、並剩下的上繳財政部。附帶一提，從1935年開始，公開市場操作實際執行權力在聯準會紐約分行手中、並不受理事會有效控制；一直到1956 紐約分行總裁Sproul辭職(Martin主席勝利!)，實際執行權力才被理事會成功地收回 (我們討論聯準會分行時、會再談到)。

 

而從1947年以來的預算經費機制，又剛好在二戰後國際貨幣、經濟環境變遷(real bill doctrine、gold standard兩制度不再通行)之下，將以實際資產支撐的貨幣發行、轉為以法幣(fiat money、即”紙鈔") 為主的發行環境， 聯準會可以相當程度不受實體經濟規範貨幣發行，因而也可引伸為(有點過度)聯準會自己印錢來當自己的預算!

 

這裡我不深究real bill doctrine和gold standard如何影響貨幣發行，簡單來說，也就是法幣(fiat money) 並不受前兩制度須要”letter of credits” (trade貿易)、或黃金準備的限制才能發行貨幣，在聯準會1913年成立時(一直到二戰結束)，一般的認知是聯準會自然有者兩制度限制、不可能無限制發行貨幣；而『法幣』甚至是dirty words，引起公眾憤慨 (fiat money controversy).. [註: 這讓我想到彼特幣等剛出來的貨幣型態、也引發諸多爭論... 可再想想。] 因此，現行的法幣體制下、聯準會的貨幣政策能力，已偏離成立初期的初衷，而且不受國會等的有效監督；而這也就是2008金融危機後，屢次”Audit the Fed”運動 (茶黨運動有關)與 聯準會透明法案的背景。

 

 

[結論]

”Audit the Fed”運動是早有前例的，美國國會也自始(至終?)給予聯準會壓力；政治風向(political winds)常是決定結果的關鍵因素，並可以確定共和黨總統與國會多數、已給聯準會相當壓力，這是我們理解聯準會動作的重要背景。

 

 

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參考新聞:

House panel passes bill to audit the Fed

by Greg Robb, Mar 29, 2017

http://www.marketwatch.com/story/house-panel-passes-bill-to-audit-the-fed-2017-03-28

 

House Bill to 'Audit the Fed' Would Cost $6 Million

by Charles S. Clark April 21, 2017

http://www.govexec.com/oversight/2017/04/house-bill-audit-fed-would-cost-6-million/137222/

 

 

 

 

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